目前，將近40億人(占世界人口的54%)生活在城市；到2030年，這一數字預計將上升至約50億，居住人口超過(guò)1000萬(wàn)的“超級城市”數量已從之前的14個(gè)增加到28個(gè)，其中22個(gè)集中在亞洲、拉美和非洲地區。迅速的城市化帶來(lái)了巨大的挑戰，包括空氣污染加劇、基本服務(wù)和基礎設施不足以及城市無(wú)序擴張，這使城市更加易受災害影響。為使世界上的城市空間更加包容、安全，有抵御災害能力和可持續發(fā)展，需要對城市進(jìn)行更好的規劃和管理。截至2017年5月，149個(gè)國家正在制訂國家級城市政策。
首都作為一個(gè)國家政治建設的樞紐、文化展示的地標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端展示、社會(huì )治理的標桿和生態(tài)文明的示范，本身就已經(jīng)成為社會(huì )發(fā)展的一個(gè)重力承載軸。北京由于歷史的原因和自身特有的自然蔓延性及生長(cháng)特性，承載了過(guò)多的非首都功能，北京的非首都功能疏解迫在眉睫、任務(wù)艱巨。
2015年2月，習近平總書(shū)記指出，疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)巨大的系統工程。他提出了“三個(gè)明確”，一是目標要明確，通過(guò)疏解北京非首都功能，調整經(jīng)濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區優(yōu)化開(kāi)發(fā)的模式，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，形成新增長(cháng)極；二是思路要明確，堅持改革先行，有序配套推出改革舉措；三是方法要明確，放眼長(cháng)遠、從長(cháng)計議，穩扎穩打、步步為營(yíng)，鍥而不舍、久久為功。
用現代治理的新理念、新思路、新方法來(lái)疏解北京非首都功能不失為一種新嘗試。同傳統的政府管理模式不同，現代治理體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。所謂系統治理就是不要只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林，要有前瞻性大局觀(guān)，不能讓一個(gè)事件的處理結果成為下次事件的導火索；所謂依法治理就是行政執法過(guò)程中執法內容要符合法律規定，程序上也要符合法律的要求；所謂源頭治理就是不搞“擊鼓傳花”，不傳導責任積累矛盾，要正本清源，自家孩子自家抱，不搞下不為例；所謂綜合施策就是要以問(wèn)題為中心，跨部門(mén)協(xié)同，共同解決各類(lèi)公共事件。
疏解北京非首都功能區并非只是讓北京“瘦身”，而是包含了更廣泛和深遠的戰略訴求，不斷探索首都和其他超大城市優(yōu)化經(jīng)濟空間布局的戰略路徑，逐步形成跨行政區域、跨部門(mén)的城市群協(xié)同發(fā)展新機制，為區域內各領(lǐng)域的深化改革注入增量?？梢哉f(shuō)，疏解北京非首都功能激發(fā)了從城市發(fā)展到跨區域治理的宏大命題。這首先要求創(chuàng )新政府治理架構，其關(guān)鍵核心問(wèn)題是轉變政府職能，同時(shí)要在政府各部門(mén)建立細化的權責體系，解決政出多門(mén)、部門(mén)邊界問(wèn)題，做到事有人管、責有人負、底有人兜。
疏解北京非首都功能不僅僅是北京市一家的事，也要做好京津冀區域的協(xié)同治理。首先，高起點(diǎn)規劃、高標準建設雄安新區，讓它成為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”。其次，著(zhù)力打造現代化新型首都圈和具有較強競爭力的世界級城市群，推動(dòng)通州行政區朝行政辦公、文化旅游、商務(wù)服務(wù)三大功能規劃建設，使新型首都圈成為中國經(jīng)濟發(fā)展新的支撐帶。重點(diǎn)在破解首都發(fā)展長(cháng)期積累的深層次矛盾和問(wèn)題，優(yōu)化提升首都功能，探索人口經(jīng)濟密集地區優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式，不斷破除隱形壁壘、打破行政分割，實(shí)現優(yōu)勢互補、一體化發(fā)展，不斷培育區域協(xié)調發(fā)展的新體制新機制新經(jīng)驗，不斷增強對環(huán)渤海地區和北方腹地的輻射帶動(dòng)能力，為全國轉型發(fā)展和全方位對外開(kāi)放作出更大貢獻。
優(yōu)化提升首都核心功能，首先要堅持“控”與“疏”雙管齊下。堅決守住各類(lèi)功能禁止和限制底線(xiàn)。遵循規律，把握節奏，協(xié)調好利益關(guān)系，使疏解工作有序有效。其次堅持市場(chǎng)與政府兩手用力。善于運用市場(chǎng)的利益誘導機制，更好地發(fā)揮政府作用，下大力氣提高城市建設和管理水平。完善服務(wù)配套，提升城市品位，讓廣大人民群眾切實(shí)感受到疏解與提升帶來(lái)的好處。
當今全球經(jīng)濟體系建立在智慧和信用共同作用的網(wǎng)絡(luò )節點(diǎn)和空間結構基礎上，城市群是資金流、技術(shù)流、信息流、物質(zhì)流、人才流的匯集地，是連接區域經(jīng)濟和全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò )體系的節點(diǎn)，是國家進(jìn)行政治、經(jīng)濟、文化多層面競爭的重要空間載體。國際上，美國紐約城市群、日本東京城市群、英國倫敦城市群、法國巴黎城市群等都已成為國家或大區域發(fā)展的重要經(jīng)濟增長(cháng)極，是配置全球資源要素和參與全球激烈競爭的核心區域。京津冀城市群作為我國三大城市群之一，科技人才匯集、創(chuàng )新資源豐富，具有雄厚的政治、文化、歷史底蘊，并且是我國自主創(chuàng )新、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、現代制造的核心區域，已成為我國聯(lián)接全球經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò )的重要樞紐，將是我國參與全球競爭和國際分工中重要的世界級城市群。疏解北京非首都功能，要把握人類(lèi)下一輪發(fā)展的重大構思、推動(dòng)經(jīng)濟與科技的緊密集合、構筑社會(huì )普遍服務(wù)體系并增強社會(huì )融合。
首都作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng )新中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。深刻認識首都功能在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、民生改善中的重要作用，充分認識疏解北京非首都功能工作的重要地位和作用，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，不斷開(kāi)創(chuàng )城市發(fā)展新局面，就定能走出一條中國特色和諧宜居大都市發(fā)展道路，讓人民群眾生活更加幸福美好。（作者許正中系國家行政學(xué)院教授 ）